Slučování obcí jako konec iluze tisíců starostů

Největší slabinou české veřejné správy není nedostatek analýz, peněz ani legislativních nástrojů. Největší slabinou je, že stát se už 30 let pokouší udržet pohromadě něco, co dlouhodobě držet nemůže. Pojďme se podrobně podívat na problematiku slučování obcí.

Jedná se o absolutní lokální autonomii v tisících miniaturních jednotek, profesionální výkon stále složitějších veřejných agend a zároveň nízké režijní náklady. Tento trojúhelník je vnitřně rozporný. Nelze mít současně obec o několika stovkách obyvatel, která si chce ponechat plnou symbolickou suverenitu, a zároveň od ní očekávat, že bude stejně kvalitně zvládat veřejné zakázky, digitální bezpečnost, personální řízení, školství, investiční přípravu nebo dotační management jako větší město.

Česká republika přitom stále funguje v síti 6 258 obcí, z nichž 22 % má méně než 200 obyvatel, ale žije v nich jen 1,6 % populace. Průměrná velikost české obce byla v roce 2022 jen 1 710 obyvatel, medián pouhých 442. Polovina českých obcí tak obsluhuje méně než desetinu populace, zatímco druhá polovina obyvatel žije v několika procentech největších sídel. Česká správa je navržena podle mapy minulosti, ale obsluhuje realitu koncentrace.

Tato roztříštěnost není jen historické dědictví. Český stát ji po roce 1990 aktivně umožnil a spoluvytvořil. Mezi roky 1990 a 1994 vzrostl počet obcí zhruba z 4 100 na 6 230, protože legislativa otevřela dveře k odštěpování bez ohledu na to, zda nově vznikající jednotky mají dlouhodobou správní a ekonomickou životaschopnost. Dnes má 88,6 % českých obcí méně než 2 000 obyvatel a 95,7 % méně než 5 000. Český systém tedy nestojí na několika výjimkách, ale na dominanci malosti jako základního principu.

A právě v tom je jádro problému. V Evropě existují země se silnou lokální identitou, ale málokterá si zároveň udržuje tak extrémně rozsekanou správní mapu a přitom požaduje moderní standard veřejné služby. Český stát tak nečelí náhodné odchylce, ale důsledku vlastního politického rozhodnutí, které nikdy nedotáhl do institucionální logiky 21. století.

Malá obec není levná obec

Ekonomické důsledky této roztříštěnosti jsou dobře zdokumentované. OECD ukazuje, že u malých českých obcí mají administrativní náklady na obyvatele „U-křivkový“ průběh: čím menší obec, tím větší relativní váha fixní režie. Náklady na aparát, účetnictví, základní procesy, agendu zastupitelstva a provoz úřadu tak vytlačují prostor pro cokoli skutečně rozvojového. Investice na obyvatele jsou navíc v obcích do 500 obyvatel méně než poloviční oproti středně velkým a velkým municipalitám.

To je paradox, který česká debata ráda přehlíží. Malá obec není automaticky levnější obec. Velmi často je to naopak obec s dražší správou na hlavu a nižší schopností investovat. Zároveň právě v těchto malých úřadech nejcitelněji chybějí kvalifikovaní lidé pro investice, zakázky, finanční řízení nebo specializované odborné agendy. Český model tak nevyrábí jen institucionální romantiku, ale i systematicky drahou nízkou kapacitu.

Nejtvrdší dopad této konstrukce se ale neprojevuje jen v účetní tabulce, nýbrž v kvalitě veřejných služeb. Např. jako když správu školského systému brzdí vysoká administrativní fragmentace. 90 % obcí má jen jednu školu a dvě třetiny základních škol leží v obcích do 5 000 obyvatel. V malých obcích je přitom správa škol často na bedrech starostenského aparátu, který postrádá čas, kapacitu i personál, aby ředitelům poskytoval profesionální podporu. Výsledkem je přetížení ředitelů administrativou a menší prostor pro pedagogické vedení.

Roztříštěnost tak už nepoškozuje jen efektivitu úřadu, ale přímo kvalitu školy. Totéž lze v různých podobách říct o sociálních službách, veřejných zakázkách, investiční přípravě nebo územním plánování. V takto nastaveném systému navíc přirozeně vzniká “free-riding”, malé obce si ponechávají plnou politickou identitu, ale část nákladů složitějších služeb přenášejí na větší centra, která nesou disproporční díl organizační a investiční zátěže. To je logický důsledek špatně nastavené struktury.

Stát už dávno ví, že mikroobce to samy neutáhnou

Český stát už dávno sám přiznal, že nejmenší obce moderní agendy neutáhnou. Udělal to tím, že výkon významné části přenesené státní správy soustředil do 205 správních obvodů obcí s rozšířenou působností. To je klíčový paradox českého systému. Na jedné straně stát fakticky uznal, že složitější správní úkoly musí být organizovány v servisních uzlech s větším rozsahem, personální základnou a odborným zázemím. Na druhé straně ale zároveň zachoval všech 6 258 samostatných samosprávných jednotek, tedy bez slučování obcí, každou s vlastním rozpočtem, politickým vedením a lokálním aparátem.

Výsledek je absurdní. Stát zavedl škálovanou správu tam, kde šlo o jeho vlastní přežití, ale neodvážil se udělat totéž tam, kde by to zasáhlo symbolickou mapu samosprávy. Vznikla tak dvojkolejnost, v níž reálný výkon mnoha klíčových agend běží ve větších celcích, zatímco nákladová a politická duplicita zůstává rozptýlena v tisících malých struktur. Český model tak není ani skutečně lokální, ani skutečně profesionální. Je to hybrid, který si bere to dražší z obou světů.

Co stojí proti slučování obcí. Tichá síla, která drží systém při starém

Právě v tomto hybridu hraje podceňovanou roli tajemník obecního úřadu. Zákon mu v obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností dává mimořádně silné postavení. Formálně je to manažer úřadu. Prakticky je to jeden z hlavních nositelů jeho institucionální kultury. A právě tady se český problém láme podruhé. Ne na mapě, ale uvnitř úřadů samotných. České veřejné správě chybí dlouhodobý strategický “people management”, systematické vzdělávání i práce se seniorními manažery. V takovém prostředí se z tajemníka příliš často nestává akcelerátor výkonnosti, ale správce rovnováhy a provozního klidu. Systém odměňuje bezkonfliktní chod, nikoli růst produktivity; reprodukci rutiny, nikoli tlak na výkon.

A tak se na mnoha úřadech vytváří tichá dohoda o nehybnosti. Starosta nechce konflikt uvnitř aparátu. Tajemník nechce rozkolísat vztahy na úřadě. Zaměstnanci nechtějí vyšší nároky na výkon ani změnu zavedených postupů. Úřad pak formálně funguje, ale výkonnostně stojí. A právě v prostředí extrémní fragmentace se tato kultura stává jedním z nejsilnějších mechanismů, které konzervují neefektivitu.

Společenství obcí jako elegantní odklad skutečné reformy

Do této slepé uličky nyní stát vkládá institut společenství obcí a tváří se, že našel cestu ven. Jenže zatím jde spíše o provizorní řešení než o reformu. Dobrovolná meziobecní spolupráce je v Česku běžná, ale bývá nestabilní, často jednoúčelová a závislá na dočasných zdrojích financování. Nová společenství obcí mají ambici tento problém posunout, ale jejich konstrukce zůstává měkká. Jsou dobrovolná, vznikají jen v rámci jednoho ORP a jejich základ je stále v logice sdílení, nikoli nahrazení.

Zákon umožňuje zaměstnávat sdíleného úředníka, ale ten při výkonu správních činností formálně rozhoduje jménem konkrétní obce a na základě pověření jejího tajemníka či starosty. Základní obec tak z procesu nemizí, odpovědnost se nekonsoliduje a lokální mocenské centrum zůstává zachováno. Nejde o odstranění duplicit, ale jen o sofistikovanější způsob jejich koordinace.

Není proto náhodou, že stát musí tento model dál podpírat dotací. To může být užitečné jako přechodný nástroj, ale nikoli jako odpověď na strukturální problém. Společenství obcí v českém pojetí dnes spíše odkládá debatu o slučování obcí, než aby ji skutečně řešilo.

Evropa se slučování obcí nebojí. Jen Česko se bojí říct to nahlas

Evropské srovnání je v tomto ohledu neúprosné. Dánsko v roce 2007 nesáhlo po metodice sdíleného úředníka, ale zredukovalo počet obcí z 271 na 98. Dnes má dánská obec v průměru téměř 60 000 obyvatel. Nizozemsko pracuje s průměrem kolem 49 500 obyvatel, Švédsko kolem 35 800, Německo kolem 7 700 a Polsko kolem 15 500 obyvatel na obec.

To neznamená, že tyto země zrušily lokálno. Znamená to, že pochopily základní institucionální pravdu. Lokální identitu lze chránit i bez toho, aby každá drobná komunita musela provozovat vlastní plnohodnotný správní aparát. Francie, často uváděná jako argument pro zachování drobných obcí, je naopak důkazem opaku. Kvůli své vlastní roztříštěnosti udělala interkomunalitu povinnou a opřela ji o fiskální základ. Český stát si z francouzské inspirace bere jen slovník spolupráce, nikoli tvrdé institucionální předpoklady, které z ní dělají funkční systém.

Empirie podporuje to, co politická debata nechce slyšet. Dobrovolnost sama o sobě obvykle nestačí. Studie z Braniborska ukazuje, že administrativní výdaje klesaly po povinných slučováních, zatímco dobrovolná slučování srovnatelný efekt nepřinesla. Nizozemská evidence je střízlivější, ale stejně důležitá: slučování automaticky nesnižuje všechny veřejné výdaje, snižuje však výdaje na administrativu. A to je přesně to, o co v české debatě jde především: ne o rozpočtový zázrak, ale o odstranění režijního balastu, vyšší profesionalizaci a schopnost organizovat služby ve větším měřítku.

Pokud dobrovolná spolupráce zůstane měkká, jednoúčelová a bez fiskálního jádra, bude fungovat jen jako kosmetika. Pokud má mít reálný efekt, musí být povinná alespoň pro vybrané služby a opřená o jasný přesun pravomocí a zdrojů.

Dokud stát platí roztříštěnost, slučování obcí nebude

Skutečné jádro nečinnosti neleží jen v sentimentalitě kolem lokální identity. Český systém sdílených daní zvýhodňuje nejmenší obce, průměrný daňový výnos na obyvatele vytváří mírnou U-křivku a velmi malé obce tak dostávají na hlavu o něco více než obce střední velikosti (dáno zohledněním katastru jako jednoho z podílových kritérií rozdělování sdílených daní, týká se obcí do maximálně 3000 obyvatel, poté již převáží koeficient postupných přechodů a křivka již roste).

Dokud tedy budou nejmenší jednotky dostávat signál, že se jejich samostatná existence finančně vyplácí, bude jakákoli řeč o dobrovolném slučování jen chvěním hlasivek. Samostatná existence je především o setrvačnosti a myšlence “své věci si spravujeme sami”, finančně se v obecné rovině nevyplácí, částky jsou příliš malé na to, aby byly přínosné, rozdíly jsou patrné především mezi obcemi v rozpětí 0–300 obyvatel. Jen dle kritéria počtu obyvatel se částka na jednoho obyvatele, v důsledku postupných přechodů (příloha č.2 zákona 243/2000 Sb. o rozpočtovém určení daní), jen zvyšuje.

A dokud se k tomu přidá vnitřní kultura úřadů, v níž se obecně cení více klid než výkon a více setrvačnost než profesionalizace, bude česká samospráva reprodukovat vlastní slabost i bez vnější pomoci. Máme odvahu si přiznat, že část dnešní mapy obcí je z hlediska veřejné správy vyčerpaný model?

Sdílet na LinkedIn