Česko spravuje 6 258 obcí. Pětina z nich má pod 200 obyvatel a žije v nich 1,6 % populace, přesto po nich stát chce stejný standard veřejné služby jako po statutárním městě. Ten trojúhelník nespraví lepší metodika. Je vnitřně rozporný.
Největší slabinou české veřejné správy není nedostatek analýz, peněz ani legislativních nástrojů. Je jí to, že se stát už třicet let pokouší udržet pohromadě něco, co dlouhodobě držet nelze. Chce zároveň absolutní lokální autonomii v tisících miniaturních jednotek, profesionální výkon stále složitějších agend a nízké režijní náklady.
Nelze mít obec o několika stovkách obyvatel, která si chce ponechat plnou symbolickou suverenitu, a zároveň od ní čekat, že zvládne veřejné zakázky, digitální bezpečnost, personální řízení, školství, investiční přípravu i dotační management ve stejné kvalitě jako větší město.
Roztříštěnost přitom není jen historické dědictví. Stát ji po roce 1990 aktivně umožnil. Mezi lety 1990 a 1994 vzrostl počet obcí zhruba ze 4 100 na 6 230, protože legislativa otevřela dveře odštěpování bez ohledu na to, zda nové jednotky mají dlouhodobou správní a ekonomickou životaschopnost. Dnes má 88,6 % českých obcí méně než 2 000 obyvatel a 95,7 % méně než 5 000. Systém tedy nestojí na několika výjimkách. Malost je jeho základní princip.
Malá obec není levná obec
Ekonomické důsledky jsou dobře zdokumentované. OECD ukazuje, že administrativní náklady na obyvatele mají u malých českých obcí „U-křivkový“ průběh. Čím menší obec, tím větší relativní váha fixní režie. Náklady na aparát, účetnictví, agendu zastupitelstva a provoz úřadu vytlačují prostor pro cokoli skutečně rozvojového. Investice na obyvatele jsou v obcích do 500 obyvatel méně než poloviční oproti středně velkým a velkým municipalitám.
Stát už dávno uznal, že mikroobce to samy neutáhnou
Udělal to tím, že výkon významné části přenesené státní správy soustředil do 205 správních obvodů obcí s rozšířenou působností. Fakticky tak přiznal, že složitější správní úkoly potřebují servisní uzly s větším rozsahem, personální základnou a odborným zázemím. Zároveň ale zachoval všech 6 258 samostatných samosprávných jednotek, každou s vlastním rozpočtem, politickým vedením a lokálním aparátem.
Výsledkem je dvojkolejnost. Stát zavedl škálovanou správu tam, kde šlo o jeho vlastní provoz, ale neodvážil se udělat totéž tam, kde by to zasáhlo symbolickou mapu samosprávy. Reálný výkon klíčových agend běží ve větších celcích, zatímco nákladová a politická duplicita zůstává rozptýlena v tisících malých struktur. Český model tak není ani skutečně lokální, ani skutečně profesionální. Bere si to dražší z obou světů.
Tichá dohoda o nehybnosti
Podceňovanou roli v tom hraje tajemník obecního úřadu. Zákon mu v obcích s pověřeným obecním úřadem a v ORP dává mimořádně silné postavení. Formálně je to manažer úřadu, prakticky jeden z hlavních nositelů jeho institucionální kultury. České veřejné správě přitom chybí dlouhodobý strategický people management, systematické vzdělávání i práce se seniorními manažery. V takovém prostředí se z tajemníka příliš často nestává akcelerátor výkonnosti, ale správce provozního klidu.
Vzniká tak tichá dohoda o nehybnosti. Starosta nechce konflikt uvnitř aparátu, tajemník nechce rozkolísat vztahy na úřadě, zaměstnanci nechtějí vyšší nároky na výkon ani změnu zavedených postupů. Úřad formálně funguje, ale výkonnostně stojí. V prostředí extrémní fragmentace je tahle kultura jedním z nejsilnějších mechanismů, které konzervují neefektivitu.
Společenství obcí reformu odkládají, neřeší ji
Do téhle slepé uličky stát vkládá institut společenství obcí a tváří se, že našel cestu ven. Zatím jde ale spíš o provizorium než o reformu. Dobrovolná meziobecní spolupráce je v Česku běžná, ale bývá nestabilní, často jednoúčelová a závislá na dočasných zdrojích financování. Nová společenství obcí mají ambici to posunout, jejich konstrukce ale zůstává měkká. Jsou dobrovolná, vznikají jen v rámci jednoho ORP a stojí na logice sdílení, nikoli nahrazení.
Zákon umožňuje zaměstnávat sdíleného úředníka, ten ale při výkonu správních činností formálně rozhoduje jménem konkrétní obce a na základě pověření jejího tajemníka či starosty. Základní obec z procesu nemizí, odpovědnost se nekonsoliduje a lokální mocenské centrum zůstává zachováno. Nejde o odstranění duplicit, jen o sofistikovanější způsob jejich koordinace. Není náhoda, že stát musí tento model dál podpírat dotací.
Evropa slučuje. Česko se bojí to říct nahlas
Dánsko v roce 2007 nesáhlo po metodice sdíleného úředníka, ale zredukovalo počet obcí z 271 na 98. Evropské srovnání je v tomto ohledu neúprosné.
| Země | Obyvatel na obec |
|---|---|
| Dánsko | 60 000 |
| Nizozemsko | 49 500 |
| Švédsko | 35 800 |
| Polsko | 15 500 |
| Německo | 7 700 |
| Česko | 1 710 |
To neznamená, že tyto země zrušily lokálno. Znamená to, že pochopily jednu institucionální pravdu. Lokální identitu lze chránit i bez toho, aby každá drobná komunita provozovala vlastní plnohodnotný správní aparát. Francie, kterou u nás rádi uvádíme jako argument pro zachování drobných obcí, je důkazem opaku. Kvůli vlastní roztříštěnosti udělala interkomunalitu povinnou a opřela ji o fiskální základ. Česko si z francouzské inspirace bere jen slovník spolupráce, ne tvrdé institucionální předpoklady, které z ní dělají funkční systém.
Empirie podporuje to, co politická debata slyšet nechce. Dobrovolnost sama o sobě obvykle nestačí. Studie z Braniborska ukazuje, že administrativní výdaje klesaly po povinných slučováních, zatímco dobrovolná srovnatelný efekt nepřinesla. Nizozemská evidence je střízlivější, ale stejně důležitá. Slučování nesnižuje automaticky všechny veřejné výdaje, snižuje ale výdaje na administrativu. A přesně o to v české debatě jde. Nejde o rozpočtový zázrak, ale o odstranění režijního balastu, vyšší profesionalizaci a schopnost organizovat služby ve větším měřítku.
Dokud stát platí roztříštěnost, slučovat se nebude
Jádro nečinnosti neleží jen v sentimentalitě kolem lokální identity. Systém sdílených daní nejmenší obce zvýhodňuje. Průměrný daňový výnos na obyvatele vytváří mírnou U-křivku, protože katastrální výměra je jedním z podílových kritérií. Efekt se týká obcí zhruba do 3 000 obyvatel, pak převáží koeficient postupných přechodů a křivka roste. Rozdíly jsou nejpatrnější u obcí do 300 obyvatel a v absolutních částkách nejsou velké. Signál, který vysílají, ale velký je.
Chce-li stát reformu myslet vážně, musí odpovědět na tři otázky, které dnes obchází.
- Kdo nese odpovědnost. Sdílený úředník rozhodující jménem každé zapojené obce duplicitu nekonsoliduje, jen ji lépe organizuje.
- Které služby budou povinně organizovány ve větším měřítku. Bez povinnosti alespoň pro vybrané agendy zůstane spolupráce kosmetikou.
- Jak se změní financování. Dokud se samostatná existence nejmenších jednotek vyplácí, bude řeč o dobrovolném slučování jen chvěním hlasivek.
K tomu se přidává vnitřní kultura úřadů, v níž se cení víc klid než výkon a víc setrvačnost než profesionalizace. Máme odvahu si přiznat, že část dnešní mapy obcí je z hlediska veřejné správy vyčerpaný model?
Vede strategické projekty pro města a kraje. Specializuje se na strategické plánování, reformy veřejné správy a ekonomiku rozvoje území.
Newsletter