Participace se v komunální praxi proměnila z konkrétní metody práce s veřejností v univerzální pojem, který má signalizovat modernost a otevřenost. Bez ohledu na to, zda veřejnost skutečně dostává možnost něco ovlivnit. Právě zde vzniká jádro problému.

Strategické plánování je především o volbě priorit a kompromisů v prostředí omezených zdrojů. Jinými slovy o rozhodování, které nese politickou odpovědnost. Pokud je participace používána jako univerzální recept, může se snadno proměnit ve dvě krajní podoby. Buď v pomalý a nákladný proces bez skutečného dopadu, nebo v symbolický rituál, který rozhodnutí pouze dodatečně legitimizuje. Podobný osud ostatně potkal i jiné veřejněpolitické pojmy, například smart city.

Každá úroveň zapojení je jiný slib

Aby debata nevycházela jen z pocitů, potřebujeme pojmy zpřesnit. OECD rozlišuje tři základní formy zapojení veřejnosti, tedy informování, konzultaci a spolupráci. Nejde o synonyma, každá úroveň znamená jiný dopad na rozhodování a jiné nároky na proces. Podobně uvažuje i často používaný rámec IAP2, který škáluje zapojení od informování a konzultace až po spolupráci a svěření rozhodovací pravomoci.

„Pokud město v procesu strategie slibuje spolupráci, ale ve skutečnosti sbírá připomínky, nevytváří participaci, ale odpor.“

Digitální participace má své limity

Pandemie urychlila přesun komunikace do digitálního prostoru. Online nástroje sice snížily některé bariéry účasti, zároveň ale odkryly své limity. Digitální participace často zapojuje jen úzkou skupinu lidí a bez kombinace s osobním setkáním bývá méně inkluzivní.

Zároveň roste únava z digitální komunikace. Výzkumy ukazují, že digitální komunikace může zvyšovat kognitivní zátěž až o 15 až 20 %, což se přímo promítá do ochoty účastnit se delších veřejných diskuzí. K tomu se přidává fragmentace pozornosti. U abstraktních témat, jako jsou strategie rozvoje měst, je proto stále obtížnější udržet dlouhodobý zájem veřejnosti.

Malé obce fungují jinak než velká města

Participace funguje nejlépe tam, kde existují silné komunity a kde lidé dokážou vnímat dopad rozhodnutí na svůj každodenní život. To je typické pro malé obce nebo městské čtvrti. Empirické studie ukazují, že obyvatelé menších municipalit mají přibližně o 20 až 30 % vyšší pravděpodobnost zapojení do lokálních rozhodovacích procesů, zatímco s rostoucí velikostí města pocit vlivu na veřejná rozhodnutí výrazně klesá.

Velká města přinášejí vyšší komplexitu rozhodování, více konkurenčních zájmů a slabší sdílenou představu o tom, jaký směr rozvoje je správný. Otevřené participativní procesy proto často narážejí na problém reprezentativnosti. Do diskuze se zapojují především lidé s dostatkem času, zkušeností a silnou motivací. Analýzy participativních procesů ukazují, že účastníci bývají až dvakrát častěji vysokoškolsky vzdělaní než průměr populace a výrazně častěji patří do starších věkových skupin.

Strategii proto nelze outsourcovat na skupinu lidí, kteří přišli na workshop, ani ji legitimovat tvrzením, že se město zeptalo občanů. Platí jednoduché pravidlo. Čím abstraktnější je rozhodnutí, tím obtížnější je udržet aktivní zapojení veřejnosti.

Mandát leadershipu a alibi participace

Participace naráží na citlivou otázku vztahu k zastupitelské demokracii. Politické vedení měst získává mandát právě proto, aby přijímalo rozhodnutí a neslo za ně odpovědnost. Pokud je strategické plánování redukováno na permanentní dotazování veřejnosti, promění se strategie v souhrn názorů, nikoli v dokument, který stanovuje priority.

Existuje ale i opačné riziko. Špatně navržená participace vytváří falešná očekávání. Pokud veřejnost získá dojem, že rozhoduje, ale ve skutečnosti pouze poskytuje zpětnou vazbu, výsledkem není větší důvěra, ale frustrace. Města se pak často dostávají do začarovaného kruhu. Radnice se participace bojí kvůli kritice, dlouho vše řeší za zavřenými dveřmi, pak pod tlakem uspořádá projednání nebo dotazník, sklidí kritiku nebo slabou účast, a aktivity na čas ustanou.

Pět pravidel, když do participace jdete

Participace má své místo, ale pouze tam, kde může mít skutečný dopad na rozhodování. Není to nástroj tvorby strategie. Je to nástroj, jak zvládnout rozhodnutí se silným sociálním dopadem, tedy identifikovat konflikty, získat lokální znalosti a hledat přijatelná řešení. Pokud do ní jdete, držte se pěti pravidel.

  • Řekněte, jaký vliv veřejnost skutečně má. Pokud jde jen o informování nebo konzultaci, přiznejte to otevřeně. Falešný slib spolupráce je horší než žádný.
  • Respektujte měřítko území. Otevřená participace funguje v malých komunitách. Ve větších městech bývá smysluplnější pracovat s cílenými skupinami aktérů nebo reprezentativně vybranými občany.
  • Zapojte úředníky, ideálně přímo v jejich pracovních povinnostech. Neochota, zdlouhavé procesy a chybějící kontrola ze strany vedení jsou nejčastější důvod, proč snaha vyjde vniveč.
  • Komunikujte srozumitelně a včas. Každý občan musí pochopit, co po něm chcete, proč se má zapojit a jaký dopad jeho aktivita bude mít.
  • Ukažte, jak se zapojení promítlo do výsledku. Když občan nedostane zpětnou vazbu, proč jeho návrh neprošel, příště se nezapojí. A bude mít pravdu.
Jan Havránek
Partner · AQE advisors

Vede strategické projekty pro města a kraje. Specializuje se na strategické plánování, reformy veřejné správy a ekonomiku rozvoje území.